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    解讀中國供熱體制改革的困境
    2007-12-26 16:22:43 瀏覽:5957次 來源: 作者:

    中國的供熱采暖矛盾、物業管理矛盾和房地產糾紛一樣,十分新生也十分突出,它們常常捆在一起,難舍難分。城鎮供熱體制改革是社會經濟發展的需求,并且在中國已經形成繼房改以來的第二次改革浪潮。采暖量化收費既是推動現有節能建筑真正產生節能效果的動力,也是拉動未來節能建筑廣泛普及和持續發展的引力,更是整個熱改的核心問題。2000年以來建設部等發出一系列熱改文件,但是中國城鎮的熱改仍然年年被炒熱、輪輪冷處理,五十年陳舊的供熱體制依舊宛如堅冰頑石。

    本文對熱改遭遇了什么困境、熱改困境的背后是什么等問題進了論述、辨析與思考,并提出了熱改的分步實施建議。

    引言:中國熱改的困境遭遇

    進入新世紀以來,中國城鎮供熱體制改革成為社會經濟發展的需求,并且在中國已經形成繼房改以來的第二次改制浪潮。

    2000年建設部以76號文件頒發了《民用住宅節能管理規定》,提出了分戶熱劑量的方向性問題,發出了供暖改革的信號。200311月,建設部等8部委聯合發布《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》;2005128又聯合下發了《關于進一步推進城鎮供熱體制改革的意見》,要求各地大致要在兩年內完成供熱體制改革。20051222,建設部要求各級地方政府詳細制定熱改計劃。

    盡管國家熱改戰略部署已經下達,技術可行性已成定勢,供熱采暖產業化已經啟動,可是以劑量用熱為首要和基本特征的一系列熱改措施的實施總是看得見、摸不著,熱改還是陷入了步履維艱的困境僵局。北京市法院2002、2003、2004年關于供熱糾紛的案例分別是1,089、2,0354,209件,呈翻番的幾何級數攀升。

    7年的時間過去了,熱改一直和經濟、社會、司法、行政、物業管理、房產開發等問題纏來繞去,難以剝離。熱改這個末梢神經觸動了誰的神經中樞?引發了如此強烈的“撓腳心”反應。熱改到底遭遇到了多少中國特色的困境?熱改是行政不作為,還是利益新分化與再分配的僵持?改革的背后,隱藏著哪些說不出的秘密?

    辨析:熱改困境的背后糾葛

    業內人士認為,熱改遭遇困境并不是因為中國不需要節能減排,也不是政府不想可持續地發展社會,實在是人們賦予了熱改太多的內涵,利益關系太復雜所致。北京市相關官員公開說:熱改關系到社會穩定,關系到千家萬戶居民,關系到企業的經濟效益,因此要緩行。

    任何一項改革都要涉及現有利益分配格局,供熱體制改革問題在中國已經變得十分敏感和復雜,遠遠超過了單純的民生層面問題,遠遠超出了一般人的想象,它諱莫如深,它反映了各階層、各業界的權益之爭,形成了新型的社會矛盾焦點。

    其實,供熱采暖跟所有的商品交易活動一樣,涉利各方不外乎買方、賣方和監管方。涉利各方的利益博弈是什么?改革究竟動了誰的奶酪?事實上,各媒體對熱改困境的報道基本上處于表面化狀態。熱改的利益博弈雖然很敏感,卻一直被遮掩和淡化,如果不把深層問題和長久利益之爭的問題公開擺到桌面上來,掌握熱改“話語權”的“大股東”極易“忽悠”公眾社會,使整個熱改的方向走偏。我們不妨試分析三方的心態:

    1、買方:采暖百姓,關注熱價,寄望暖補

    根據采暖的“福利性”,居民家庭大體分三大類狀況。第一類:過去一直在享受著福利供暖,而在熱改之后依然可以得到穩定補貼的家庭。典型的是“泛公務員”、國有控股企業員工等。他們的熱費可以報銷全部或一部分,自己掏腰包不多,所以這部分人節約用熱的觀念完全被“暖補”取代了。第二類:過去在住房福利制度以及單一住房公有制下,一直在享受著“福利熱”,但熱改后將失去“福利熱”的人群。以往長期一貫的“單位買單,家庭采暖”的機制助長了這一部分人陳舊的采暖思維慣式。熱改使得這部分家庭開始自己掏腰包,所以他們對熱改的阻力較大。第三類:以前從來就沒有享受過福利供暖,今后也難有“暖補”的家庭,他們主要是民營和三資企業職工、個體經商者、自由職業者和原單位早已解散或工資關系轉到社會上的退休職工等市民。他們對熱改的態度主要取決于是否比以前多掏腰包。

    由于全面的熱改尚未到來,百姓不了解熱改后的實際效果,未品嘗到改革帶來的甜頭,甚至那些全天采暖的家庭還誤認為,熱改后即便熱價不漲,也會多花錢。所以大部分人對熱改的態度基本上是麻木、等待和觀望。但不管怎樣,計量用熱理念還是吸引了大多數采暖百姓的關注。百姓關心的是,與往年相比,采暖效果相同而采暖費會不會上升?在緊盯慢看熱量表,緊關慢開熱閥門,掐著指頭算暖費之后,會不會經濟實惠?除此之外,那些對于熱改后有人能得到而自己不能拿到的采暖補貼表現出一種心理上的不平衡。

    2、賣方:供熱企業,產熱為先,賣熱唯求

    根據集中供熱企業的投資和經營性質,供熱企業大致分為三類:第一類:市屬和區屬的熱電聯產供熱企業;第二類:機關大院、部隊學校、企事業單位等社會團體后勤部門的供熱單位;第三類:房產開發商物業公司的供熱商。他們的集中供熱資源占比、經營性質和熱費困境見下表。

    供熱主體

    集中供熱資源占比

    經營性質

    熱費困境

    市屬區屬的熱電聯產企業

    2/3

    專業級”——營利性為主,福利性為次。

    主要是物業公司和用戶單位欠費。

    機關、部隊、學校、國企和事業單位等團體后勤部門的供熱單位

    1/6

    業余級”——供熱單位與采暖用戶是一家人,以往過多強調供熱福利性和自用性,不講商品性和經濟性。

    隨著房改產權私有化,供熱逐步對社會開放,由此積累并引發了交費主體不明、服務質量低下、供熱糾紛不斷等諸多問題。

    房產開發商和

    物業公司的供

    熱商

    1/6

    專業級”——供熱公司和采暖用戶的商品交易關系明顯,商品房的供熱營利性突出。

    由于是商品房,且為雙管分戶控制供熱系統,幾乎不存在欠費問題。

    供熱企業,特別是“營利性”供熱單位,最關心的是熱能銷售總量是否每年增長。百姓節約熱能意識水平提高必然導致用戶熱耗總量下降,由此供熱企業的產量、產值和利潤必然也要減少。目前大多供熱企業管理粗放,很難實現供熱成本與輸出熱能的等比例降低,還有“熱”的不易儲存的特點,更使得供熱企業感到用戶節約熱能會給自己帶來虧損。一個明顯的事實就是:越是收費率高的企業,越是不積極熱改,除非提高熱價。強行供熱就是借政策賦予的壟斷身份表現出追求利益最大化沖動的典型案例。

    2005年冬,北京媒體報道:“北京亦莊開發區開拓熱力公司對居民開設了暫停供暖服務。公司坦言,暫停供暖是一種迫不得已的辦法。他們很恐懼媒體對暫停供暖業務進行宣傳”。什么叫迫不得已?為什么恐懼媒體的宣傳?

    在熱能生產使用問題上,供熱企業和熱用戶以及國家利益難以協調一致。理由很簡單,供熱企業不是國家建設部,也不是國家能源部,其只管產熱賣熱。只要熱價不提高,供熱企業就是一股最大的默默涌動的抵制熱改的暗流。

    3、監管方:地方政府,行動緩慢,力求平衡

    地方政府作為供熱采暖機制的制定者和監護人,受到來自社會各方出于本身利益的壓力,考慮得很多:供熱資源怎么更節能;供熱市場怎么準入退出;市場秩序怎么規范;應急保障機制怎么確立;供熱價格怎樣制定;質量和安全怎么更有效監管;低保群體怎樣享受采暖;如何在保護供熱企業的經濟利益和采暖百姓的消費權益之間找到新的平衡點。如此看來,地方政府的熱改似乎是一種苦尋無果、無從下手的無奈表現。然而,地方政府在緩慢推動熱改進程的背后還有值得指出的四個原因和特點:

    首先,“政績渴望癥”。企業的產值、稅收、規模、就業人數和GDP總量等都是政績指標,至于這些GDP是不是“綠色”都不重要,節能政績難以考核衡量。其次,能源大鍋飯。煤炭、石油和燃氣等一次能源大多屬于國家所有和統一調撥。一個城市的節能,未必換得其他城市的不浪費。北京的特殊地位決定了“全國支援首都”,這種慣式依賴思維淡化了北京能源短缺的緊迫感。第三,收熱費第一。地方政府花在催繳熱費上的心思明顯大于節能理念,司法默許強行供暖的案例就是個佐證。一旦沒有采暖收費難的問題,地方政府就很難有熱改的動力。第四,急于甩包袱。供熱在過去計劃經濟體制下都是政府背的財政支出“包袱”。在今天市場經濟時代,由于社會保障體系尚未發育完善,部分供熱責任義務由供熱企業承擔了,這就是所謂“政府請客,企業買單”。地方政府在欠下了供熱企業的“人情”后,必然要對企業偏愛和保護,于是,政策傾斜了,熱價不透明了,司法也有失公允了,整個供熱事業都被企業牽著鼻子走了。

    總而言之,在目前的供熱市場和社會保障機制中,買、賣和監管三方都還沒有為熱改做好準備,對熱改都存有不同的阻力。排除熱價變動因素外,“反對聲”分貝數最大者應是企業,其次是現有采暖福利的享受者,而他們多滲透在地方行政部門中,形成地方政府消極熱改的基礎。

    推進:熱改困境的出路方向

    熱改一直陷入眾多的管網改造和工程施工,熱價制定,熱費分攤,熱表質量,采暖補貼,社會保障,供熱質量,熱費欠帳等困境中。但是這些所謂疑難雜癥不都是拖住熱改后腿的絕癥。起碼硬件建設改造費不是主要問題,管網改造工程不是普遍難題,熱量表成本高也不是全面問題。

    “采暖高欠費”難以使人信服。本來,欠熱并不是熱改的阻力而是熱改的動力,然而當前“熱費繳納難”的叫嚷聲很普遍。一些權威媒體,例如北京供熱網,報道得更嚴重,企業收費率嚴重低下,欠費率高達30%60%。但是有經濟頭腦的公眾會質疑:這么低的收費率為什么還餓不死企業?這說明要么統計數字不實,要么供熱行業存在極高的利潤空間!

    換個角度看,且不說“交費難”的統計方法的科學性,例如統計樣本的大小和代表性,統計欠費的計算日期的合理性和一致性,也不談“欠費”的內涵,例如是否是呆帳死帳?僅就“欠費率”這個指標來說就沒有什么太大意義。從經濟學上看,銷售利潤率才是反映企業活力的指標,然而銷售利潤率對于供暖這個本來應是微利的行業來說卻成了商業機密!袄U費難”的弦外之音恐怕正是壟斷帶來的不當“灰色”利潤。

    1、診斷熱改的疑難雜癥

    國際經驗證明推動經濟社會發展,不但要進行技術創新,更要體制創新。在剝離了虛實相間、輕重混雜的表象后,我們看到各種熱改的“疑難雜癥”的癥結應該是制度創新問題。目前熱改困境概括起來有五個主要問題:

    1)采暖補貼需要公平。目前,現行的供熱補貼制度還存在很大問題,社會公平得不到保證。在國外,身份歧視有種族歧視、民族歧視、文化歧視、地域歧視、性別歧視、年齡歧視等,不可置否,中國還多了個戶口歧視和“單位歧視”。采暖補貼暗轉明后,“明補”要明著補給誰?這項柔性福利能變成剛性政策而公平地惠及全體居民嗎?

    2)熱價身世需要透明。熱價本來應該由”成本費+稅金+微利“構成。沒有熱用戶和第三方公證機構參與的熱價制定,即便出現了供暖熱價倒掛,公眾也難以相信。價格體系透明化比“熱補”更重要。

    3)供熱市場需要公平誠信。保障用熱人的合法權益是解決供熱糾紛的基礎。熱用戶在預交了當年的采暖費以后,如果得不到良好的供熱售后服務,即便用戶當年不投訴,來年也很有可能出現拒交和拖欠熱費,而供熱企業也會因此降低服務質量。如此惡性循環,造成供熱市場公平和誠信的丟失。因此,供熱質量監管機制,包括供熱質量保證金制度是維護供熱市場秩序的保障。

    4)供熱市場需要鼓勵競爭。供熱作為公用事業,理所當然地集中了公共資源,再加上供熱本身的自然壟斷屬性,很容易形成以行政壟斷為主要支撐的壟斷行業。如果對這種供熱行業不加規范、監督和限制,他們就會拋掉公用事業服務的宗旨,供需雙方的矛盾就容易激化。因此,引入市場競爭,實行特許經營,進行企業改制,既有利于減輕市民的負擔、提高社會福利水平,也有利于減少能源消耗和建設節約型社會。

    5)熱改需要法律法規支持。自中央政府2000年發出熱改信號以來,全國北方15。ㄖ陛犑校┲幸呀浻12個省的幾十個城市頒布了一種“小法律”——“城市供熱管理條例辦法”。40個城市供熱管理條例辦法的研究表明,其內容五花八門,許多條款含糊不清,甚至相互抵觸。在一個城市合法的事情,到了另一個城市就成了法律盲點。例如,收費方法不統一。按建筑面積還是按使用面積收費,各地不一樣,就北京來說各個供暖公司和各小區也不盡相同。再例如,有的城市允許用戶退出集中供熱系統,有的卻沒有任何規定。北京市至今沒有“供熱管理”的行政法規,但北京市高級人民法院2004年卻有一個《關于審理物業管理糾紛案件的意見》的司法解釋,“物業管理區域實行整體供熱的,部分業主要求停止供熱并以此為由拒絕交納供熱費,不予支持”。這明顯與《合同法》第一百八十二條、一百八十四條以及《消費者權益保護法》相抵觸。行政法規在與法律發生沖突時要讓步于法律,下位法要服從上位法,如此才能使熱改漸行漸近,深入持久。

    2、堅定熱改的正確方向

    熱改的方向是關系熱改成敗的基本問題:首先,國家利益高于一切。在中央政府,熱改的初衷與目的是使社會能源效用得以最大化;到了各級地方政府就增加了解決市政公用事業的投入問題,扶植供熱企業發展的問題;再到了地方國營企業就變成解決負擔過重的問題和廉價公房采暖費收費難的問題;而在很多商品房小區的“三合一”供暖企業那里,則更是嬗變成解決供暖企業人員就業、小區熱價必須高于市政熱價的問題,甚至是披著熱改的外衣,實施公眾利益榨取。地方行政部門的“土政策”,例如不允許“已實行分戶控制的熱用戶申報停暖”,已經“架空”了國家供熱改革發展循環經濟的戰略政策。中央政府熱改的節能初衷經過一系列的下達步驟,最后在基層幾乎不見了蹤跡。導致國家熱改的政策方針在地方發生了截留、修正、補充、曲解乃至面目嬗變的原因,就是與國家利益博弈的地方保護主義在作祟。

    全國城市中,60%的住宅建筑面積中,商品住宅率、商品住宅面積的增加量以及集中供暖分戶控制率逐年上升的速度很快,以至于無法統計。如果首先在具有分戶采暖控制的商品住宅里率先實行實施“采暖報!被颉吧唐窡帷钡摹傲闶刍,其能源節約總量的潛力是不可忽視,再加上總建筑面積40%的公用、商用和生產的辦公樓、寫字樓和廠房,如果全面實施值班采暖和間歇采暖,節能總量更會十分可觀。

    供暖體制改革無疑將要產生利益的大分化與再分配。雖然熱改利益的洗牌難度不小,但熱改與環保一樣,是一項戰略任務,無論怎樣改革,都應該始終堅定不移地以國家利益為上,無論出臺什么政策,都應該堅持不渝地落實節能的初衷。從長遠來看必須下定決心,犧牲小行業的部分當前利益換得全社會的完整長遠利益。惟有國家利益高于一切,我們才能達到推動熱改、利澤千秋的目的。

    其次,熱源姓“公”,服務為先。關注住宅產品性能和未來居住成本,已是現在的購房者所極為重視的因素。供熱作為市政公用事業之一被賦予了一定公益性,因而它應該屬于微利行業,不應依附一些重大利益集團,例如房地產開發商等。熱改是強化公用資源公有化的改革而不是私有化壟斷的改革。大力推舉特許經營制度和企業改制的同時,國有資產可以退出一部分,但供熱資源不得改姓“私”,服務方向不能以利潤最大化為目標,這一點無論在什么社會制度的國家都是如此。

    “政企分離”→“企業改制”→“市場多元”→“特許經營”是熱改的四個環節。無論在哪個環節,驅動力都在政府一方,都需要政府加強監督管理,以維護公共資源的安全和人民群眾的利益。要體現這一點,就必須真正落實“供熱微利”的服務社會的宗旨,熱改絕不是集資斂財的改革。惟有熱源姓“公”,服務為先,社會才能和諧與持續發展。

    其三,特許經營,遏制壟斷。企業不是慈善事業,當然要贏利,但問題是怎樣贏利。在我國,供暖公用事業既有自然壟斷的屬性更有行政壟斷的特征!斗磯艛喾ā吩趪鴥仁袌錾现饕槍Φ氖嵌糁菩姓䦃艛嗯c行業壟斷。房產開發商、供熱服務商和物業服務商捆綁在一起的“三合一”集團企業是中國的特色企業。不可否認地說,開發商在售房時賺了一大筆,其后其關聯伴生的“裙帶公司”、“父子公司”又在管房和供暖時利用先天的優勢,損害房主的利益,再賺上一筆“黑利潤”,于是引起了房主的不滿和不信任。

    壟斷企業大多憑借信息不對稱作掩護,藏匿著對公眾的掠奪,實施著高利潤高收入。不少壟斷企業都缺少通過挖潛和提高效率來降低成本的動力,因為其向公眾轉嫁成本太容易、太簡單和太方便了。需要強調的是,壟斷企業的經營是在有政府提供諸多優惠條件的前提和保護下進行的,長此以往,必將導致壟斷企業創新能力的降低和服務質量的下降。

    我國供熱改革的基本思路之一是引入競爭機制,實行城鎮供熱特許經營制度,通過公開競標選擇供熱設施建設投資商和供熱服務運營商,把投資回報與經營利潤分開,使得投資回報和運行成本趨于合理;允許非公有資本等各種經濟成分的企業參與熱源廠和供熱管網的投資、建設、改造、經營等,以充分發揮市場機制的作用,同時建立健全的供熱行業市場準入和退出制度,保留成本低、服務好的企業,清除成本高、不合格的企業。惟有特許經營,遏制壟斷,我們才能穩定供熱市場秩序。

    其四是熱改補貼,公平為先。目前改革方案中的“暗補變明補”是將供暖福利心理漸進割斷的一種過渡性政策。但其中關鍵問題是,這種“暖補”仍然是以國家機關和國有單位職工早就享有的供暖福利為基礎,它最嚴重的弊端是補貼按照百姓的身份分配,根據百姓的單位類型實施,這就不可能保障公共福利惠及全體納稅人,更不可能保障它的公平性。本該由政府提供的公共產品和服務,卻任由這些“三六九等”的單位去隨意執行,于是政府的責任義務推卸了,政府政策的剛性消失了,公共利益的分配歪斜了。同時由于收入最穩定的泛公務員、部分國字號員工所享受供暖福利在改革后仍然變相存在,而那些民營企事業員工、自由職業者卻拿不到任何補貼。因此,“取暖補貼”沒有給后者雪中送炭,而是為前者錦上添花,這種改革明顯背離了社會福利的基準起點和精神本質。

    盡管目前推崇的采暖補貼并不科學也不公平,但它所惠及的人群面積要比公車福利廣泛得多,所以迄今它尚未招致廣泛的嚴厲抨擊,然而這并不意味著“暗補變明補”不會有朝一日引發“暗火變明火”。其實,低保民眾的心理并非忌妒和仇富,而是期盼一種公平的和原本就屬于納稅人共同擁有的改革結果。這種把舊體制的不公平通過熱改公開化的做法,難以獲得日益覺醒的民眾的最終認可。最公正最公平的熱改邏輯起點應該是全面停止福利供暖,除了向低保人群發放“采暖券”之類的補貼以外,每個人自行承擔自己的采暖費用。

    當然,在中國社會保障事業處于尚欠發達的發展階段,要求短期內解決供暖公平問題是不太現實的。如果國家能夠堅持逐漸把供熱的公用“蛋糕”一步步做大,把附著在公共福利上的身份歧視一點點剝離,就能使全體社會成員和納稅人一天天接近分享社會發展改革和技術進步的成果。惟有實施公平的熱改補貼,我們才能做到“采暖面前,人人平等”。

    其五是立法先行,司法公正。地方司法機構,明顯帶有對供熱企業的傾向性。供暖糾紛中所有熱用戶都敗訴了,供熱企業甚至連強行供暖都可以贏得官司,這不能不說明行政干預的色彩多么濃厚。強行供暖的案例意味著熱用戶向地方的低層法規提出質問,供熱企業向國家的高層法律挑戰。人們不僅希望政企分離,也盼望司法的歸司法,市場的歸市場,監管的歸監管,更熱望司法機構在供熱訴訟事件中發揮應有作用,對公民采暖權益進行公正公平的有力保護。

    與發達國家相比,他們是先有法律,再依照法律對市場進行管理。而我國市場卻基本沿襲先改革、后立法的傳統。由于立法的滯后、整體性法律架構的缺乏,產生了無法可依、有法難依的問題。立法的目的是為了社會的“制度和諧”,而這種“制度不和諧”狀態長期存在,無疑影響了我國的熱改。1993年諾貝爾經濟學獎得主諾斯等新制度經濟學家們認為:對經濟因素有著重要原動力作用的是制度因素而不是技術因素。

    中國要熱改,首先要平整場地,打好基礎,這就是——立法公開先行、司法公平公正,有規矩才能成方圓。如果制度自身亂了套,那么再優秀的天才也難以辦成事。這個金字塔三角形表明,立法是基礎,計量用熱是塔尖,惟有拾級而上,經過司法公正、監管公平、硬件環境的支持,才能登上熱改的頂峰。

    結束語

    熱改是個連續逐步進行的過程,要完成這個過程一定要跨過前三個欄——報停采暖,按月采暖和計量采暖,顯然前兩個欄又是個制度問題。

    中國的熱改已經經歷了六個“嚴冬”,但是,五十年陳舊的供熱體制依舊宛如堅冰,未見消融,它還能堅挺到哪一年的春天?有人戲虐“熱改”就是腦袋一熱就改。供熱改革有可能步15年來機動車“費改稅”的后塵,年年都被炒熱炒暴,輪輪落得冷處理嗎?深陷重重具有中國特色的利益旋渦的熱改真是一條難于上青天的蜀道嗎?它給我們留下了無盡的遐思。

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